“全域成都”理念

　　成都城市形态变革所需要的全新战略思维

　　改革开放以来，尤其是近10年来，四川省域乃至西部地区的人口、产业、资源、技术、信息等要素向成都高度集聚，使这座城市获得了巨大的集聚效应与规模效应，近年来始终处于快速扩张的过程中。当集聚形成的规模经济开始转向规模不经济时，城市就需要通过扩散来形成新一轮的集聚，以重新获取更大的规模效应。事实上，成都城市空间结构正从单一的向心集聚转至向心集聚与离心扩散同时并存，周边毗邻地区自觉或不自觉地被纳入到与大城市一体发展的轨道上来，并与其发生着越来越密切的经济社会联系，逐渐形成由核心城市和外围地区共同组成的新的城市空间形态——大都市区。城市形态由个体城市向大都市区的演进不仅使城市功能地域发生重组和变化，也使人口、产业以及基础设施与公共服务设施形成新的空间布局，进而对城镇化、城市规划乃至管理体制提出新的要求。在现代城市发展史上，成都经历了由传统消费型城市向现代工业型城市、工业型城市向综合型现代特大中心城市的两次转型，从个体城市向大都市区的演进则是成都现代城市发展史上的又一次转型，它既是城市空间形态的转型，也是城市发展的一次升华，是城市发展冲破自身的空间束缚、超越自我的一场变革。城市形态的变革需要一种全新的视角来审视，从而为城市的可持续发展创造更为有利的发展空间和条件。一句话，成都城市形态的变革需要一种全新的战略思维。“全域成都”的理念正是对成都由个体城市向大都市区演进这一城市形态变革历程的一种深刻感悟。

　　在“全域成都”理念下

　　成都是一个城乡融合的经济社会单元

　　城乡融合、协调发展是一国或地区工业化、城镇化达到一定水平的一种内在的必然要求。芒福德认为，城与乡不能截然分开，城与乡同等重要，城与乡应该有机地结合起来。党的十七报告指出，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。城市和乡村，代表着两种不同的生产和生活方式以及两种不同的社会文化类型，它们在产业构成、发展水平、空间形态、职能作用等方面相互区别而又长期共存，城市替代不了乡村，乡村也代替不了城市。城乡之间是一种相互依赖的共生关系，这种共生关系随着城市的发达而愈显重要。作为一个现代大都市，成都在对其周边乡村产生着越来越大影响的同时，城市对乡村的依存性也在不断得以强化。城市功能的增强需要将其服务范围延伸到城市以外的乡村地区以扩展城市的功能地域；城市的生产与生活需要乡村生产水平的不断提高以满足劳动力的供给以及城市日益增长的多样化的日常生活需求；城市的可持续发展需要一定的乡村自然环境以保持居住、生产、生态空间的平衡，并为城市居民提供休闲、游憩的场所。长期形成的城乡二元体制人为地造成了城市与乡村的分离，阻碍了城乡要素的流动，扩大了城乡发展的差距，强化了城市、弱化了乡村，割裂了城乡之间的共生关系。现代化的大都市区应当城乡融合发展，以城带乡，以乡促城，达到城乡之间在经济、社会、文化、生态方面的协调共生。在“全域成都”的理念下，成都1.24万平方公里的地域是一个城乡协调、一体发展的经济社会单元，是城市与乡村两种聚落形态的有机结合，是现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的现代大都市。

　　在“全域成都”理念下

　　成都是一个完整的城市功能地域

　　作为西部地区的特大中心城市和全省的政治中心，成都在保持其传统的居住、集散、生产、组织和管理功能功同时，也在不断创造和提升服务功能、创新功能、枢纽功能和旅游功能。正是城市综合功能的不断提升给成都带来了效率和繁荣。城市功能的形成与发挥需要一定的空间载体，即城市功能地域。当城市实体地域(即城市建成区)的扩张已难以承载日益强大和不断完善的城市功能时，城市功能地域必然超越城市实体地域而扩展到与之联系密切的周边地区。尽管成都城市建成区面积已经由10年前的144平方公里扩展到现在的283平方公里，但仍然难以承载日益增强的城市功能。近年来，随着一批企业、机构的向外迁移以及新的住宅小区、大学园区和基础设施在郊区的兴建，人口和产业活动开始在更大的空间范围内流动，周边地区越来越多地分担着核心城市的功能，也给城市功能的整合与更新带来了新的机遇。城市功能地域的进一步拓展需要考虑中心城区保留和转移什么样的功能，以实现城市功能的重构与优化；需要考虑由中心城区迁移出的制造业如何在中远郊区形成新一轮具有更高效率的集聚；需要考虑商贸集散、交通物流如何合理布局，才能形成功能更加完善的中心(枢纽)、节点和网络；需要考虑作为旅游中心城市如何才能将城市旅游、观光旅游、乡村休闲旅游有机地结合起来，使成都成为国内外重要的旅游集散地与目的地。在城市与周边地区一体发展的态势下，成都必须进一步摆脱城市个体的束缚，在更大的空间范围内构筑起新的城市功能地域。在“全域成都”的理念下，成都1.24万平方公里的空间范围是一个完整的城市功能地域，是大都市区形态下的城市功能分区和有机重组。成都的周边郊区不再是核心城市的附属，不仅仅是分担核心城市的功能，而是一个完整的大都市区地域单元中不可缺少的重要功能区。

　　在“全域成都”理念下

　　成都是一个有序发展的城镇化地区

　　成都是一个人口密集、城镇化发展水平较高的地区。2005年，成都市城镇化率达到59.85%，市域常住人口密度达到986人/平方公里，中心城五城区常住人口密度超过8000人/平方公里。一方面，不断增加的城区人口加重了城市基础设施与公共服务设施的负荷，加大了城市管理的难度，城市资源、生态和环境冲突更趋明显，城市综合承载能力面临更为严峻的考验。另一方面，城市的快速扩张使城市建成区外围形成了一个城市与乡村相互交错的特殊地域——城市边缘区。城市边缘区内大量外来人口与原住居民混居，农业用地与非农业用地相互交错，土地利用的空间分布破碎散乱，社会管理松散。在城镇化进程加速推进、城镇化内容与形式日趋复杂化的背景下，乡村人口和要素不是向单个大城市集聚，而是向核心城市与外围地区组成的大都市地域集聚。成都需要对城镇化的空间格局进行有效的引导和调控，构建新的城镇体系，在更大的空间范围内引导各类城镇发展和人口集聚，以有效疏解中心城区过密的居住人口，截留不断涌入的外来人口，形成合理的人口与城镇化空间格局。在“全域成都”的理念下，成都1.24万平方公里的地域是一个健康而有序发展的城镇化地区，核心城市与中小城市、小城镇协调发展，人口有序集聚、集疏合理，城市文化、城市生活方式和价值观得到更为广泛的扩散和传播。

　　在“全域成都”理念下

　　成都是一个优化的地理空间

　　对于任何一个国家而言，平原都是最为宝贵的。大面积的平原最适合人类居住，也有利于集聚形成大规模的城镇和产业。我省平原面积仅有2.57万平方公里，其中成都平原总面积达到6350平方公里，是四川最大的平原。成都市平原面积近5000平方公里，占整个成都平原的75%以上。这个有限的空间地域既适合人类聚居与城市扩张，又适合农业耕作与制造业、现代服务业的发展。成都市国土面积占全省的2.6%，人口却占全省的15%。即使这样，外来人口仍在不断涌入，近10年来成都市常住人口年均增加8万人以上，未来15年内成都市城镇化率将超过80%。人口的增长与城镇化的加速推进必然要占用更多的居住空间；成都市是我省耕地面积最多的市州，2006年达到34.67万公顷，有效灌溉面积达到97%以上。成都平原地势平坦、土壤肥沃、气候适宜，是我省耕地的精华所在，需要给予永久性的保留。另一方面，平原地区又最适合城市的扩张与产业的发展，需要为产业发展与基础设施建设留足必要的发展空间，这就必然要占用一定的耕地；成都作为一个人口、城镇、产业密集的区域，面对人口高度集聚和大规模产业发展给生态环境带来的越来越大的压力，必须加大生态用地的比例。党的十七大报告指出，“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置”。从可持续发展角度来看，成都需要在更大的范围内整合空间资源，统筹一、二、三圈层发展，统筹平原、丘陵与山区发展，协调各类用地，保持适度的生活、生产与生态空间比例，形成合理的空间结构。在“全域成都”的理念下，成都1.24万平方公里的地域是一个优化的地理空间，是一个包括城镇、乡村、生态等各种基质地域的整体，需要有效整合和利用空间资源，既要保证城市居民生产、生活的发展空间，也要留足必要的生态空间；既要高效地利用平原，也要合理利用丘陵与山地。

　　在“全域成都”理念下

　　成都是一个统一协调的行政区域

　　成都是一个包括九区、四市、六县的一般地域型行政区，尽管统属市级政府的行政管辖，但各个区(市)县仍有明确的行政边界和管辖范围，有相对独立的行政管辖权以及特定的公共服务对象和范围，市辖区和县(市)与上级政府的从属关系也有差别。城市形态由个体城市向大都市区的演进对传统的管理体制提出了严峻的挑战。城市与周边地域一体化的发展态势，需要打破行政区划的界限、突破行政体制的障碍，按照经济发展的内在要求，实现要素、资源的合理流动和优化配置；需要协调和衔接不同行政区域、不同类型的各类规划，形成大都市区整体的发展战略；需要协调基础设施的规划、建设与管理，实现基础设施服务的区域供给，提高基础设施的整体运行效率；需要形成统一、协调的生态保护与环境治理机制，实现生态环境的共同保护、共同治理；需要建立起与大都市区相适应的行政管理体制。在“全域成都”的理念下，成都1.24万平方公里的地域是一个统一协调、共同管理的行政区域，各个区(市)县既是一个相对独立的行政区域，更是大都市区的一个组成部分，既要增强区(市)县的发展活力，也要强化大都市区的整体协调，既要为本行政区提供公共服务，也需要参与大都市区的共同管理事务。

　　——西南交通大学区域经济与城市管理研究中心 戴宾